社会信用体系建设迈向高质量发展新阶段

——《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》出台解析

      毫无疑问，失信惩戒这把“利剑”在规范社会秩序、促进经济健康发展过程中发挥了事半功倍的效果。比如，在治理超限超载方面，交通运输部，组织各地按季度积累认定、公示、发布了14个批次共计4609条严重违法超限超载失信当事人名单；在解决执行难方面，截至今年9月，最高法正在发布中的失信被执行人有606万人，限制购买高铁动车票648万人次，有706万人次主动履行了法律义务……

       与此同时，失信惩戒应用领域不断拓宽，人们对于信用惩戒可能存在泛化的担忧也在滋长。王伟坦陈：“近来，个别地方、个别领域出现信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向，将信用当成了‘大箩筐’，使社会舆论对此反响较大。”

      针对上述现象，《指导意见》在规范失信行为认定依据，以及严重失信主体名单认定标准和程序等方面多次强调“依法依规”。其中，设定严重失信主体名单必须以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，任何部门（单位）不得擅自增加或扩展。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。根据失信行为的性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，不得随意增设惩戒措施或加重惩戒，确保过惩相当。

      失信主体如何进行信用修复？《指导意见》提出，相关行业主管（监管）部门应当建立有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制。除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的失信信息外，失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的，均可申请信用修复。

    《指导意见》提出，着力加强信用法治建设，坚持遵循法治轨道，加快研究推进社会信用方面法律法规的立法进程，理顺失信惩戒与行政管理措施的关系，夯实法治基础。

       记者梳理发现，无论是国家层面还是地方实践近几年都在加快推进社会信用立法进程。今年8月，国家发改委财政金融和信用建设司会同国家公共信用信息中心组建了社会信用立法工作小组。截至目前，社会信用立法工作小组已联合有关法学专家、行业协会、地方信用工作有关负责人召开多次会议，从信用立法中涉及的相关基本概念原则、信用信息管理、信用奖惩机制、信用环境建设、信用主体权益保护和信用修复等方面开展了深入研究。

      事实上，《指导意见》提出的“公共信用信息归集目录清单”“失信惩戒措施清单”等举措已在部分地方经过充分论证与实践。7月1日，《南京市社会信用条例》正式实施，明确构建公共信用信息归集目录清单、社会信用联合奖惩清单、社会信用惩戒豁免行为清单等三项制度。南京市人大法制委主任委员姚正陆表示，“三项清单制度构建起符合法治和信用逻辑的规则体系，对政府权力形成有力监督和制约，有助于防止信用泛化，并从制度落地的角度确立操作规范，凸显对社会的指引。”

      不只是《南京市社会信用条例》，2月1日起实施的《辽宁省公共信用信息管理条例》、5月1日起实施的《河南社会信用条例》等多地信用立法都已要求编制信用激励和惩戒措施清单，明确守信联合激励和失信联合惩戒的依据、措施等事项。

     “《指导意见》的制定不仅是总结推广各地区各部门社会信用体系建设经验做法的重要举措，更是进一步汇集众智、增强合力、凝聚共识的集中体现。”江苏省发改委信用建设处处长程友华认为，“《指导意见》紧密结合当前社会信用体系建设中的重点、难点、热点问题，规范了公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复等工作，明确了依据、范围、标准、程序等。同时，在明确相关工作全国‘一盘棋’推进的基础上，对各地各部门依据地方性法规开展探索创新留有空间。”

      当前，各地区各部门按照党中央、国务院决策部署，扎实推进社会信用体系建设，特别是在信用信息记录、失信惩戒和信用修复等方面已初步形成了较为完整有效的机制。据不完全统计，至少已有35部法律、42部行政法规规定了专门的信用条款。地方层面，上海、天津、河北、辽宁、浙江、山东、河南、湖北、陕西等9个地方已出台省级层面信用地方性法规，已出台或正研究出台信用地方性法规的省区市占80%以上。

       值得注意的是，目前中央已有多份文件要求加快信用立法，比如中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》提出，“探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制”；《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》)明确，“推动制定社会信用体系建设相关法律，加快研究出台公共信用信息管理条例、统一社会信用代码管理办法等法规”；《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》要求，“完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，建立完善失信惩戒制度。”

     “社会信用建设是国家治理法治化的重要环节，实现社会信用的法治化是社会信用制度化的基础和关键。”王伟表示，从长远来看，强化社会信用建设必须依靠法律手段，即从政策化向法治化变革。社会信用建设也亟需从政策化向法治化演进。通过制定社会信用法，将良好的信用政策转变为更具权威性的信用法律，是实现社会信用建设从以政策为核心的制度化，向以立法为基础的法治化迈进的必然路径。

       记者从国家发改委财政金融和信用建设司了解到，为有效构建诚信建设长效机制，《指导意见》与正在研究起草的社会信用体系相关法律草案稿进行了充分衔接，在方向、原则、思路等方面力求保持一致，为将来通过立法从根本上解决相关问题奠定基础。